השופט פוגלמן: "תיקון החוק ביקש לאפשר באופן פרסונלי ליוסף להתמודד בבחירות בטבריה"

שלושה חודשים לאחר פסק הדין 0:11 שבו קבעו שופטי העליון שהממונה הועדה הקרואה בטבריה, בועז יוסף לא יוכל להתמודד בבחירות לראשות עיריית טבריה, מפרסם בית המשפט את נימוקי ההחלטה.

נזכיר כי את העתירות הגישו גורמים רבים ביניהם עו"ד שני אילוז, והמועמדים לראשות העיר, אביב יצחק, אופיר נחמני (שהסיר את מועמדותו מאז) ותנועות שונות ביניהן לאיכות השלטון וטוהר המידות. בדיון שנערך בסוף חודש יולי (30.07) ונמשך כשש שעות נערך מול הרכב של 11 שופטים בראשות הנשיאה לשעבר, אסתר חיות, ממלא מקומה, עוזי פוגלמן, והשופטים, יצחק עמית, נעם סולברג, דפנה ברק ארז, השופטת בדימוס, ענת ברון, דוד מינץ, יעל וילנר ואלכס שטיין. בסיומו קבעו השופטים פה אחד שיש לקבל את העתירות שעסקו בחוקיות התיקון לחוק שלא אפשר למי שמכהן בתפקיד של ראש ועדה קרואה להתמודד בבחירות לראשות העיר.

כעת כאמור מתפרסם פרוטוקול הדיון המלא כולל הנימוקים שהובילו את השופטים להחלטה וכבר בפתיחתו של הפרוטוקול הזכיר השופט פוגלמן את המצב כיום ולפיו בשנת 2008 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק הרשויות המקומיות שביקשה לקבוע כי מי שכיהן כיושב ראש ועדה ממונה עובר למועד הבחירות לא יהא זכאי להיבחר כראש רשות באותה רשות מקומית. הצעת החוק אושרה בקריאה שניה ושלישית, ופורסמה ברשומות ביום 16.11.2008.

השופט פוגלמן: "בחלוף כ-15 שנים, ביום 15.5.2023, הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק פרטית שביקשה לבטל את השינוי כך שלא תהיה עוד מגבלה על חברי ועדה ממונה מלהתמודד בבחירות. במסגרת הדיונים העלתה היועצת המשפטית לוועדה, עו"ד ארבל אסטרחן, שתי בעיות: ראשית, צוין כי מדובר בתיקון בנושא הבחירות בתוך תקופת הבחירות שהחלה; ושנית, הממד הפרסונלי של התיקון המוצע שיאפשר לבועז יוסף להתמודד לראשות עיריית טבריה.

לאחר שפירט את העתירות וההליך הדיוני ציין השופט פוגלמן את המצב כיום ולפיו בשל המלחמה נדחו הבחירות ל-30 בינואר 2024 בחוק המאפשר דחייה נוספת של המועד בהתאם למצב הביטחוני.

השופט פוגלמן: "העתירות שלפנינו מעלות שורה של שאלות חוקתיות נכבדות ובראשן טענות לפגיעה בזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות. הוועדה הממונה שונה ממועצה נבחרת של רשות מקומית בכך שהיא נהנית מיתרונות לא מבוטלים בניהול ענייניה של הרשות המקומית. בין יתרונות אלה ניתן להצביע על ניהול ענייני הרשות במנותק מאילוצים פוליטיים ומאופוזיציה נבחרת. עוד נהנית הוועדה הממונה מסיוע שוטף של משרד הפנים, שיכול לבוא לידי ביטוי בליווי כספי, בתוספות תקציביות ובסיוע וקידום של הליכי התמקצעות וצעדים ארגוניים. לצד יתרונות אלה ניתן להצביע גם על יתרונות בלתי רשמיים שבאים לידי ביטוי בחיי המעשה ובהם "אוזן קשבת והקלות בסבך הביורוקרטיה של משרדי הממשלה" וזאת, כאמור, בשונה מחברי וראשי מועצה מקומית "רגילים" שמתמודדים בבחירות ולא זוכים ליתרונות אלה. כעולה מחומרים שונים שהוצגו לפנינו, מועמדים לראשות עיריית טבריה קיבלו את ההחלטה להתמודד בהסתמך על העובדה כי ראש הוועדה הממונה אינו מתמודד; ואף שינו מצבם לרעה בהקשר זה. זאת ועוד, וכפי שעלה במסגרת הליך חקיקת התיקון, שיתוף פעולה של גורמים פוליטיים מקומיים בטבריה עם ראש הוועדה הממונה התקיים בהתבסס על הסברה כי אין הוא מהווה "איום פוליטי".

לאחר שהציג את הקשיים לחוק דחה השופט פוגלמן את טענותיו של יוסף והכנסת לפיהם התיקון לחוק למעשה "מחזיר את המצב לקדמותו" כפי שהיה עד לשנת 2008: "דומה כי טענה זו אינה מדויקת כדי הצורך, וזאת מאחר שהיא אינה משקפת את המצב הנורמטיבי במלואו. טענה משמעותית יותר שהובאה (בתצורות שונות) הן בטענות הכנסת, הן בטענות בועז יוסף, היא כי הזכות לבחור ולהיבחר, כמו גם הזכות לשוויון בבחירות ועקרון האוטונומיה של השלטון המקומי – כולם – אינם מעוגנים בחוק, משכך, אין פגיעות אלו חוצות את השלב הראשון של הבחינה החוקתית.

עוד הצביע השופט פוגלמן על הפרסונליות של החוק: ""כריכתן של התכלית העקרונית ושל התכלית הפרסונלית באה לידי ביטוי בהליך החקיקה. למעשה, המעיין בהליך חקיקת התיקון עשוי לחשוב שוועדת הפנים התכנסה לימי דיונים בעניינה של העיר טבריה: במהלך דיון ממושך שביטויו בעמודי פרוטוקול רבים, התייחסו כל הנוכחים לבחירות הקרבות לראשות עיריית טבריה; למתרחש בעיר; להתנהלות הוועדה הממונה; לפעולות המתמודדים וכיוצא באלה. לא ניתן להתעלם מכך שהגם שנטען שהתיקון אינו פרסונלי, אלא נוגע לוועדות ממונות נוספות, לא התקיים דיון במצבן של מי מוועדות אלו. כך, אין אזכור בהליך החקיקה להשפעתה על הוועדה הממונה במסעדה, בירכא או באבו גוש; ולא בכדי לא התייצבו מי מהגורמים המוניציפליים ביישובים אלה לדיונים בכנסת. על מרכזיותה של התכלית הפרסונלית מעידה גם המהירות שבה ביקשה הכנסת להעביר את התיקון – מהירות שהייתה מחויבת המציאות נוכח התקרבות הבחירות לרשויות המקומיות. על הבהילות ניתן ללמוד בראש ובראשונה מהתנהלות הכנסת. מהירות זו מלמדת על החשיבות שייחסו חברי הכנסת להחלת התיקון כבר בבחירות הקרובות, החלה שכאמור נועדה לאפשר לבועז יוסף התמודדות בעיר טבריה. עוד ניתן ללמוד על הבהילות בקידום התיקון מכך שסוגיות מורכבות שנוגעות לתיקון לא לובנו ולא תוקנו, הגם שהועלו בדיונים בוועדה. היעדר ליבון ראוי של סוגיות אלו אינו מעיד, כשלעצמו, על תכליתו הפרסונלית של החקיקה אלא מהווה עדות נוספת לחיפזון בקידומה של הצעת החוק, שעה שהחול ב"שעון החול" של תקופת הבחירות החל לאזול".

"התיקון מגלם שינוי בעצם פעולת מינוי הוועדה הממונה, הוא משנה את מערך האיזונים שניצב בבסיס מוסד זה. שינוי החוק כך שמי שמנהל את הרשות המקומית משך שנים רשאי להתמודד בבחירות, "טורפת את קלפי" ההתמודדות המקומית. אני סבור כי גם יציבותם של כללי הבחירות והכלל שאין משנים אותם בתוך תקופת הבחירות תומכים בפרשנות שלפיה התיקון אינו חל על מערכת הבחירות הקרובה לרשויות המקומיות. על המניע הפרסונלי לתיקון אין חולק ותכליתו הפרסונלית של התיקון עולה באופן ברור ומובהק מהליך מטה את הכף לעבר הפרשנות שהתיקון החוק לא יחול על מערכת הבחירות הקרבה".

קרא עוד

• לעמוד טבריה במתחם סופרים לאחר – כנסו
• משדר מיוחד מבג"צ – האזינו
• חוק בועז יוסף עבר בכנסת, עתירה הוגשה לבג"צ
• הכרעת בג"צ: פה אחד – בועז יוסף לא יוכל להתמודד בבחירות
• ההכרעה והביקורת: ח"כ הלוי: "השופטים שפטו בצורה פרסונלית"

בסיכומם של דברים כתב השופט פוגלמן: "תיקון זה, לצד תכליתו העקרונית-כללית, ביקש לאפשר גם באופן פרסונלי ליוסף להתמודד בבחירות בעיר. העותרים לפנינו ביקשו כי נורה על ביטולו של התיקון, אך בחינת פרשנותו של התיקון העלתה כי קיימת חלופה פרשנית אשר מונעת את הצורך להכריע בחוקתיות החוק בעת הזו ובד בבד מאפשרת את קיומו של החוק בהתאמה לעקרונות היסוד של השיטה. חלופה פרשנית זו, שלפיה התיקון לחוק לא יחולו בבחירות הקרובות לרשויות".

השופט שטיין: "חוק פרסונלי אינו חוקתי באשר הוא מפר את העיקרון של "שוויון גמור". חקיקתם של חוקים פרסונליים אינה בסמכותה של הכנסת. מדובר בחוק שאינו חוקתי רק בהחלתו המיידית זאת, מאחר שהחלת החוק המתקן על בחירות שתבואנה אחרי הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות לא תהא נגועה בפרסונליות. על-מנת לצמצם את התערבותנו בדבר חקיקה, סבורני כי עלינו לדחות את תחולתו של החוק המתקן ליום שיפתח את תקופת הבחירות לרשויות המקומיות אשר תבואנה אחרי הבחירות הקרובות. קביעתנו זו תאפשר למחוקק לשקול ולהחליט אם עודנו חפץ בחוק המתקן כמות שהוא, בכפוף לדחיית תחולתו לבחירות הבאות, ובמידת הצורך לשנותו, להתאימו לנסיבות חדשות, או לבטלו – כראות עיניו".

"איש אינו חולק על כך שהחלת החוק המתקן על הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות תשרת אדם אחד בלבד: מר בועז יוסף. חה"כ עמית הלוי, החליט ליזום את חקיקת החוק כדי לעזור לתושבי העיר טבריה ולאפשר למר יוסף להשתתף בבחירות הקרובות במטרה להיבחר לרשות העיר. חוק זה בא להטיב את מצבו של יוסף בהשוואה לכלל אזרחי המדינה שאינם זוכים לקבל מעמד של יקיר המחוקק ולחקיקה פרסונלית שפועלת במתכונת "קח" ומעניקה להם טובות הנאה כאלה או אחרות. נראה שחקיקתו של החוק המתקן לא נגועה במעשים בלתי כשרים, אולם עצם האפשרות לחוקק חוקים כאלה יוצרת, כאמור, כר נרחב לעשיית מעשים שעולים כדי שחיתות שלטונית. טוהר המידות של האוחזים בשלטון צריך לא רק להתקיים, אלא גם להיראות, וחקיקה פרסונלית אינה מאפשרת זאת, מאחר שהיא יוצרת מראית של "קח ותן", של "שמור לי ואשמור לך". פגיעה במראית פני יושרה השלטונית נמנית עם כשלי החקיקה הפרסונלית לצד הפגיעה החמורה בעיקרון השוויון, אשר עולה כדי הפרת סמכותה של הכנסת.

השופט עמית: "התיקון שלפנינו הוא דוגמה קיצונית לחקיקה פרסונלית שיש בה משום "שינוי כללי המשחק תוך כדי המשחק", תוך התעלמות מעמדת הייעוץ המשפטי. קשה להלום כי יושב ראש ועדה ממונה שנבחר לתפקידו בכובע של איש מקצוע, יחבוש לפתע כובע פוליטי כאחד המתחרים על ראשות העיר, זמן קצר לפני מועד הבחירות. התיקון הוא עלול "לצבוע" בדיעבד את עשייתו למען תושבי העיר טבריה".

הנשיאה (בדימ') חיות: "אחת מן התכליות הסובייקטיביות של התיקון, המשתקפת בבירור מן הדיונים בכנסת, היא התכלית הפרסונלית המובהקת לפיה התיקון נועד לסלול את הדרך להתמודדותו של יוסף בבחירות הקרובות לראשות העירייה. אני מצטרפת למסקנה לפיה יש לפרש את התיקון כך שלא יחול ביחס לבחירות לרשויות המקומיות שיתקיימו בסמוך לאחר חקיקתו. פרשנות זו יש בה אומנם משום פגיעה בזכותו של יוסף להיבחר ואולם, פרשנות הפוכה פוגעת בזכויותיהם של יתר המועמדים, ובפרט בשוויון סיכוייהם בבחירות, וזאת בין היתר בשים לב ליתרונות שמהם נהנה ראש ועדה ממונה. באיזון שבין הפגיעות האמורות, אני סבורה כי הפגיעה בזכויותיהם ובציפיותיהם הלגיטימיות של המועמדים האחרים כתוצאה מהחלת התיקון כבר בבחירות הקרובות, קשה לאין שיעור מהפגיעה שתיגרם ליוסף אם תימנע התמודדותו בבחירות אלה. זאת, בין היתר, משום שיוסף נכנס לתפקידו בידיעה כי הדין אינו מאפשר את התמודדותו, בעוד שאר המועמדים כלכלו את צעדיהם על פי הנחת מוצא זו ואף שיתפו פעולה עמו בידיעה כי הוא אינו מהווה "איום פוליטי". כל שינוי מהותי בכללי הבחירות בתקופה האמורה טומן בחובו סיכון לערעור הלגיטימציה של ההליך הדמוקרטי, ליציבותו של המארג החוקתי ולפגיעה של ממש בזכות לבחור ולהיבחר של גורמים. התיקון התקבל לאחר "היום הקובע" (4.6.2023), שבו נפתחה מערכת הבחירות, ברי כי השינוי שאומץ במסגרת התיקון בענייננו איננו שולי או זניח, והוא נועד לאפשר את התמודדותו של יוסף בבחירות לראשות עיריית טבריה, תוך פגיעה משמעותית בזכות להיבחר ובשוויון הסיכויים של המועמדים האחרים".

השופטת ברון: "משקלם המצטבר של הפגמים (בתיקון לחוק) פוגע פגיעה קשה בשוויון בין המועמדים בבחירות בטבריה, זאת בין היתר בהתחשב ביתרון המובנה שממנו נהנה ראש ועדה ממונה "המוצנח" לפתע כמועמד בבחירות לרשות המקומית עקב התיקון. מבחינה תיאורטית, שימוש שעשה יוסף במשאבים ציבוריים, שהיה מותר כל עוד הוא היה מנוע מלהתמודד בבחירות לרשות המקומית, עלול להפוך בדיעבד לשימוש המנוגד לכללי התעמולה ויובהר כי אין באמור משום הטלת ספק ביושרו ובטוהר כוונותיו של יוסף במילוי תפקידו כראש הוועדה הממונה בטבריה. התיקון עומד בניגוד צורם לתכלית שביסוד מוסד הוועדה הממונה, עד שדומה כי לא ניתן למצוא לו כל הצדקה ממשית; זאת פרט להיבט הפרסונלי שנועד לאפשר ליוסף להתמודד בבחירות לראשות עיריית טבריה ולפתוח לו את הדלת לתפקיד שהיה נעול בפניו. התיקון מעורר חשש לפגיעה בכללי המינהל התקין, ולפתיחת פתח לעשיית שימוש לרעה בכוח ובסמכויות המופקדות בידי ראשי ועדות ממונות. תחת שאיפה לחיזוק הזכות לבחור ולהיבחר, נוצר הסדר חדש המאיים לפגוע ביכולתן של ועדות ממונות לפעול להגשמת תכליתן השיקומית, ובכלל זה להשיג את שיתוף הפעולה של גורמים מקומיים, ולרכוש את אמונם של תושבי הרשויות המקומיות שבהן הן פועלות.

השופטת ברק-ארז: "כאשר מועמד נהנה מעדיפות מובנית, עדיפות זו פוגעת לא רק בזכות לשוויון של מועמדים אחרים, אלא גם בזכותם להיבחר. הפרשנות שבה בחרנו בכל הנוגע למועד התחולה של החוק המתקן מגנה אפוא לא רק על הזכות לשוויון, אלא גם על הזכות לבחור והזכות להיבחר".

השופטת וילנר: "לגישתי תוצאה זו נובעת בענייננו מהכלל הידוע בדיני בחירות שלפיו "אין משנים את כללי המשחק תוך כדי משחק". ביחס לשאלת הפרסונליות, הרי שאין בדין הישראלי, למיטב הבנתי, תשובות ברורות לשאלות מהו חוק פרסונלי, או מהי המשמעות המשפטית של היותו של חוק פרסונלי. איני רואה להידרש במסגרת זו לשאלות כבדות-משקל אלו, בהינתן שכאמור לעיל, דעתי היא כי די בכך שהתיקון משנה את הכללים של מערכת הבחירות הקרובה לאחר שזו כבר החלה, כדי להוביל לתוצאת פסק דיננו החלקי".

השופט סולברג: "מבלי לטעת מסמרות, הטענה שלפיה התיקון לגופו אינו עומד באמות מידה חוקתיות, אינה פשוטה כלל ועיקר. העובדה שעקרון השוויון בבחירות לרשויות המקומיות, להבדיל מעיקרון זה בבחירות הכלליות, אינו מעוגן במפורש בחקיקת-יסוד, מקשה גם היא על כניסה לטרקלין הבחינה החוקתית. עוד אעיר, בזהירות, כי גם אילו באנו בשערי הטרקלין, היינו נדרשים להתמודד עם שאלה מורכבת של פגיעה נטענת בזכותו של פלוני להיבחר, שהיא פועל יוצא מהרחבת זכותו של פלמוני להיבחר. מטעמים אלו, אלמלא הפגם בעיתוי תחולתו של התיקון, ספק רב בעינַי, אם הייתה תקומה לעתירות שלפנינו".

"סבורני, כי העניין שלפנינו, שהוכתר על ידי מרבית חברַי כדוגמה מובהקת לחקיקה בעלת תכלית פרסונלית, מספק דווקא דוגמה לאי הבהירות שבהבחנה המוצעת, שבין מניע לתכלית. אכן עניינה של טבריה עמד במוקד הדיונים בוועדות הכנסת; אמת, מבט על הליך החקיקה מלמד על זריזות וחריצות להחלת התיקון כבר בבחירות הקרובות, כדי לאפשר ליוסף להתמודד בטבריה. ואולם, מניין הביטחון לשלול את המסקנה כי עניינה של העיר טבריה לכד את תשומת ליבו של המחוקק והניע אותו לתקן את התיקון מתוך שכנוע כי המקרה המקומי, מלמד על חולשה עקרונית בדין הקיים. בכל הנוגע להבחנה הדקה שבין מניע לתכלית אני מתקשה לבוא לכלל מסקנה, כי דבר החקיקה שלפנינו צבוע בצבעים עזים של פרסונליות".

השופט מינץ: "באשר להיבט הפרסונליות של התיקון, אעיר כי מבלי להביע עמדה בנוגע ליכולת להבחין בין דבר חקיקה בעל מניע פרסונלי לבין דבר חקיקה בעל תכלית פרסונלית, שותף אני לדעתו של חברי השופט סולברג כי במקרה זה קשה עד מאוד לקבוע כי מדובר בתיקון בעל אופי פרסונלי".